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检察官业绩考评具有鲜明科学性
2020-09-15 08:52:00  来源:检察日报

  韩旭

  □检察官业绩考评作为推进执法司法监督工作的重要内容,使监督工作更具可操作性,有利于实现自我监督与司法办案的有机结合,更是落实中央政法委全面深化改革部署的重要举措。

  □检察官业绩考评指标的设置具有鲜明的导向性,对检察工作具有重要的指导意义,反映了未来一个时期内检察工作的重点和方向。

欧洲杯赛事竞猜  日前,中央政法委召开“政法领域全面深化改革推进视频会”,提出“加快推进执法司法制约监督体系改革和建设,全面提升执法司法公信力”。最高人民检察院召开全国检察机关“抓实业绩考评、深化检察改革、全面推进检察事业高质量发展”电视电话会议。会议强调,要紧紧围绕执法司法制约监督体系改革和建设这个主题,以完善检察官业绩考评机制为抓手,把党中央和中央政法委各项部署要求落细做实,引领新时代检察工作高质量发展。检察官业绩考评作为推进执法司法监督工作的重要内容,使监督工作更具可操作性,有利于实现自我监督与司法办案的有机结合,更是落实中央政法委全面深化改革部署的重要举措。

  近来,检察官业绩考评成为法律职业共同体广泛关注的重点议题之一。最高检日前出台的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(下称《规定》),从考评内容、考评方法、考评组织实施、考评结果及运用等方面对检察官的业绩考评作出了系统全面规定,具有鲜明的科学性和时代性,是各级检察机关开展检察官业绩考评工作的重要指导性文件,对于如何发挥好检察官业绩考评的“风向标”和“指挥棒”作用,指明了方向。

  检察官业绩考评的特点

  根据对既往检察官考评工作的观察,结合《规定》内容,可以发现检察官业绩考评具有以下特点:

欧洲杯赛事竞猜  导向性。检察官业绩考评指标的设置具有鲜明的导向性,对检察工作具有重要的指导意义。它反映了未来一个时期内检察工作的重点和方向。而且,考评结果与年度绩效奖金分配、评优奖励、等级升降、交流任职、退出员额等紧密相连,检察官不可能不重视考评工作。这就使得考评指标的设置与检察官的日常工作联系在一起,没有一个检察官希望自己平日的辛勤付出成为“无效劳动”。于是,以指标为导向,向指标看齐,做好工作,获得较佳的考核业绩,便成为检察官必然的选择。

欧洲杯赛事竞猜  激励性。基于考核结果对检察官个人未来发展的重要价值,考核工作便成为检察官在工作中争先创优的内驱力。为了获得优秀的考核结果,检察官工作的热情和积极性必然会被调动起来。合理的考评体系可以较好解决“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的问题,可以有效化解“乱作为”“不作为”“慢作为”的问题。因此,考核工作对检察官履职尽责具有重要的激励作用。有利于形成能者上、平者让、劣者退的良性机制。

欧洲杯赛事竞猜  客观性。科学的考评工作改变过去长期以来领导“凭感觉和印象”、群众靠打分投票来决定一个人的评先评优、晋级晋职等重大事项。考评工作不仅重“定性分析”,更重“定量考察”,让事实说话、让数据说话成为评价检察官业绩的重要依据。比如,《规定》第13条规定:“检察官业绩考评采取量化打分的方式,依照本规定计分规则综合计算后,形成检察官的业绩考评得分。”这不仅使检察官的业绩评价具有可度量性和准确性,而且可以让其他检察官做到心悦诚服,增强了考评工作的公正性和权威性。

  灵活性。检察工作具有较强的政策性,需要因时而动、因地制宜。对检察官考评指标的设置应当体现这一特点。对此,《规定》第9条规定:“效果指标设置要体现难度和区分度,突出政策性、灵活性和阶段性,根据党中央决策部署和司法政策及时调整、动态设置,充分发挥抓落实、补短板、强弱项的指挥棒功能。”这不仅与检察权的性质、检察工作的功能定位相一致,而且与检察工作“围绕中心、服务大局”和司法为民的理念相适应,较好体现了党对司法工作的绝对领导。同时,授权各级检察院根据自身的实际情况,设置一定的考核指标,并赋予相应的分值,体现了原则性与灵活性的统一。

  检察官业绩考评科学性体现

  结合《规定》内容来看,检察官业绩考评具有鲜明的科学性。

欧洲杯赛事竞猜  抓住核心指标,突出检察官业绩。检察官业绩考评紧紧抓住质量、效率、效果三项核心指标进行,体现了检察官的主要工作业绩。例如,《规定》第5条规定:“围绕质量、效率、效果等考评内容,具体设置考评项目指标和计分分值。”并且对年度考核评定为不合格等次的,实行“一票否决”。质量是事关程序公正和实体公正的司法公正问题,“迟来的正义为非正义”即是对司法效率的要求,效果体现了“以人民为中心”的执政理念和互联网思维,因应了时代的需要。应当说,上述三项核心指标涵盖了检察工作的主要方面,是检察官工作实绩的集中体现,以此为“牛鼻子”,具有“牵一发而动全身”的功效。在案件质量的考评上,应注意与“案-件比”考核指标体系的结合。

欧洲杯赛事竞猜  根据不同对象,坚持区别对待原则。比如,《规定》根据检察长、副检察长、专职委员和部门负责人、普通检察官职责和管理权限的不同,设置了不同的考核主体和考核内容。而且,市、县两级检察院检察长的业绩考评等次,由上级检察机关考核评定,既符合党组织干部管理权限,也体现了考核工作的客观性和权威性。对部门负责人的考评,除了考核其个人办案业绩外,还将“其所在部门工作成效”列入考评范围。这既符合司法责任制改革的要求,也将“一岗双责制”落到实处,有利于实现业务部门负责人监督管理职责和办案职责的统一。

  区分错误性质,采取相应评价方法。考评工作既要激励检察官依法履行职责、按“规定动作”行事,又要鼓励创新,焕发检察官的工作热情。随着社会的转型,不常见、新类型案件或者是存在重大争议的案件不断涌现,而成文法的局限性、滞后性在所难免。检察官面对此类案件需要以独立负责的精神去面对,对此,《规定》第19条规定:“检察官在办理新类型案件过程中出现失误错误,经考评委员会综合分析给予容错的,应当客观评价,合理确定考评计分。检察官办理案件中不当履职、出现失误错误后,主动运用诉讼监督方式进行纠错的,可以不减分或者视情加分。”这既消除了检察官“后顾之忧”,鼓励其大胆履职,也充分考虑到社会发展带来的案件结构新变化,体现了从严要求与适度宽容的结合,是考评中一种较为理性的态度。

欧洲杯赛事竞猜  注重“智慧检务”建设,实现考评方式转型。随着互联网时代的到来,“智慧检务”建设的推进,考评工作利用信息化手段,实现考评工作的准确、高效、便捷,也是“智慧检务”建设的重要方面,体现了考核工作的与时俱进。比如,《规定》第24条规定:“各级人民检察院可以依托信息化系统,积极探索开展网上检察官业绩考评,提高考评工作智能化水平,力求简便、快捷、集成,防止繁琐操作。”第23条规定:“检察官业绩考评以全国检察机关统一业务应用系统统计子系统采集的数据为主要依据。”上述规定,将信息化建设与绩效考评工作相结合,可以有效降低考评成本,提高考评工作的效率和效益,也可将检察官从应对考评事务的繁琐工作中解脱出来,从而投入更多精力办理案件。

  指标设置中应注意的问题

  笔者认为,为发挥考评机制的正向激励作用,无论是指标的设置还是考评方法都应体现科学性。

  首先,要设置权威、高效的质量评价标准。《规定》第6条规定:“检察业务工作质量,重点考评检察官办案中证据审查、事实认定、法律适用、文书制作、应急处置、释法说理等质量情况,以及信息录入、案件归档、办案规范性等情况。”信息录入、案件归档等工作具有一定的可识别性,易于考评。但是,对诸如证据审查、事实认定和法律适用等涉及案件实体处理的问题,具有隐蔽性,指望通过案件评查发现问题既不现实,也有违司法亲历性等规律,以一种行政化的手段监督司法只能是一厢情愿的理想。对上述涉及案件质量的考评,通过裁判文书与起诉书的比对,发现事实和证据的认定是否获得支持,所适用的法律是否正确。这既符合目前检察机关的惯常考评做法,例如认罪认罚案件中检察机关量刑建议的采纳率,又顺应了以审判为中心刑事诉讼制度改革的需要。如此的标准设定,保障了考评工作的权威高效,符合当前司法改革的精神。

  其次,注重考核指标之间的协调一致。考核工作的科学性应以考核指标的协调统一为前提。避免出现考核指标之间相互冲突的问题,对此,应当区分认罪认罚案件与非认罪认罚案件等案件类型,对前者可不抗诉。如果违反司法规律硬性设置某些考评指标,可能会破坏宪法和刑诉法规定的“相互配合”办案原则,影响法律的正确实施。

  再次,要强调检察官客观义务的履行。检察官法第5条规定:“检察官履行职责,应当以事实为根据,以法律为准绳,秉持客观公正的立场。检察官办理刑事案件,应当严格坚持罪刑法定原则,尊重和保障人权,既要追诉犯罪,也要保障无罪的人不受刑事追究。”履行客观义务是对检察官职责的基本要求,当前,应当通过指标的设置促进法律的实施和该项义务的落实。因此,在考评指标的设置上不能仅以实现“惩罚犯罪”目标为导向,还应设置若干体现“人权保障”的指标,例如不捕率、变更羁押措施率、非法证据排除率、律师参与辩护率等。如此,方能真正保障检察官履行客观义务。

  最后,合理把握系数的设定和分值的折算。检察官业绩考评是一项法律专业性较强的工作,也是一项高度技术化的日常事务。因此,考评委员会的组成应当以一线员额检察官为主,未来可考虑引入外部评价力量。《规定》第3条规定:“检察官考评委员会组成人员五至九人,由本院领导班子成员、相关职能部门主要负责人和检察官代表等组成,主任由本院检察长担任。检察官考评工作办公室负责检察官考评委员会日常工作,成员由干部人事、案件管理、检务督察等有关部门负责同志组成。”如此,方可实现“内行考评内行”的专业性、技术性要求。在对效率考评时,《规定》已经注意到专业性质、案件类型的不同,提出了“业务强度系数”和“业务类型系数”概念,在设置系数时应注意各类业务和不同类型案件系数的均衡。

  (作者为四川大学法学院教授、博士生导师)

  编辑:杨震